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关于健全基层人大讨论决定重大事项制度的实践与思考

作者:李细妹 发布时间:2017-06-05 15:11
    讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。党的十八届三中全会《决定》提出,要健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。如何提高基层讨论决定重大事项的科学化、民主化、法治化水平,近期,大余县人大常委会组织调研组,通过座谈、走访、查阅资料等形式,对基层人大讨论决定重大事项制度建设问题进行了专题调研。
    一、主要做法
    近年来,大余县人大常委会抓住“依法、规范、执行”三个环节,在行使重大事项决定权中积极探索,大胆实践,勇于创新,依法对县委的重大决策、事关发展大局和依法治县的重大事项、涉及广大群众切身利益和重大公共利益的重大项目建设行使决定权。三年来,共作出有关重大事项的决议、决定79项,为推进大余县民主法制建设,建设智慧活力幸福新大余发挥了积极作用。
    1.紧跟核心,争取各方支持。在实际工作中,县人大常委会把坚持党的领导贯穿人大工作全过程,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,始终保持人大工作正确政治方向。一方面,正确处理坚持党的领导与依法履职的关系,自觉把人大工作置于县委的坚强领导之下,县人大及其常委会在讨论决定重大事项之前,都能自觉及时地向县委请示报告,主动接受县委的领导,听取县委的意见和要求,争取县委的支持;县委对人大的这一工作也很重视,及时作出指示。如,在去年县乡换届选举工作中,县委常委会专题召开会议讨论研究,提出要求,确保了换届选举风清气正。另一方面,注意处理好与“一府两院”的关系,除平时加强工作联系、沟通外,建立健全了县人大常委会与县政府、县法院、县检察院领导联席会议制度,定期召开会议,互相通报工作情况,商议解决问题,形成工作共识,为行使好各项职权创造了良好条件。
    2.紧扣中心,确定重大事项。近年来,县人大常委会坚持议大事、促发展,制定出台了《大余县人民代表大会常委会实施监督的规定》,规定县人大换届选举工作中有关重大事项等11个方面,应当提请县人大常委会审议,报请县人大常委会讨论决定;凡是县国民经济和社会发展计划执行情况、以及财政预算执行情况等17个方面的重大事项应当向县人大常委会提出报告,必要时作出相应的决议和决定。凡是县政府组成部门和工作部门的设立、增加、减少或者合关方案等3个方面,应报县人大常委会备案。在实际工作中,我县人大常委会注意从县委的重大决策、重点工作中,从“一府两院”的重点、难点工作中,从人大代表和人民群众反映的热点、难点问题中,发现和确定应由县人大常委会决定的具体重大事项,适时审议,作出决议、决定。除在每年人代会例会期间对政府、计划、财政和“两院”等报告作出决议外,闭会后人大及其常委会还依照法律规定继续行使好重大事项决定权。三年来,县人大常委会围绕第十三个五年规划纲要、换届选举、依法治县、城镇规划、生态文明建设、消除义务教育学校“大班额”问题、设立“六大攻坚战”投资基金等重大事项和热点难点19个问题作出了一系列决议决定。
    3.紧盯程序,依法审议决定。一是规范了重大事项的提请程序,县人民代表大会授权县人大常委会决定的重大事项和县人大常委会确定的重大事项,先由县人大常委会相关工作机构开展调查研究,提出报告或草拟相关决议决定草案,由县人大常委会主任会议研究后,提交县委研究,取得原则同意后,再由常委会主任会议提请常委会会议审议;县人民政府、法院、检察院提请县人大常委会决定的重大事项,“一府两院”与县人大常委会沟通后,先提交县委研究,取得原则同意后,再向县人大常委会提出议案或报告,由常委会主任会议提请常委会会议审议。二是规范了重大事项的审议程序,列入县人大常委会会议议程的重大事项的议案或报告,由县人大常委会组成人员集中审议或先分组再集中审议后,对相关决议、决定草案进行表决,由全体组成人员的过半数通过。在审议时,要求议案或报告提出机关负责人必须到会就有关事项作出说明,听取审议意见并回答询问。同时,要求县政府相关部门负责人列席常委会会议,邀请部分县人大代表列席常委会会议,并可提出建议意见。在审议决定涉及群众切身利益和重大公共利益的重大事项时,还邀请部分群众代表旁听常委会会议,并可提出建议意见。
    4.紧贴实际,提高决定质量。在审议决定重大事项前,我们要求相关工作机构深入调查,认真分析,提出调查报告或审查报告,由县人大常委会主任会议进行讨论,然后提交县人大常委会会议与重大事项议案或报告一并审议,使常委会组成人员尽量在了解较全面情况的基础上审议和表决,使作出的决议、决定更符合全县发展大局和人民群众的根本利益。对涉及群众切身利益和重大公共利益的重大事项,在调查中,我们还向社会公告、召开听证会广泛征求社会各界和人民群众的意见。对一些专业性较强的重大事项,在调查中,我们充分借助专业人员力量,如对涉及计划、预算、决算的重大事项,吸收财经专业的代表和发改、财政、审计部门有关人员参加人大调查组。
    5.紧抓落实,加大跟踪督查。为确保人大及其常委会的决议、决定、审议意见以及代表建议的落实,县人大常委会制定《关于依法监督开展工作评议的暂行规定》和《关于对政府工作部门开展满意度测评的办法》等跟踪督查机制,对“一府两院”及政府部门的落实情况,除要求各委办加强日常对口跟踪督查外,还每年开展一次集中督查,并将结果通报。同时,还通过组织代表视察、开展执法检查、听取和审议“一府两院”及政府部门的专项工作报告等方式加强跟踪督查。如饮用水安全关系人民群众身体健康和生命安全,常委会凝神聚力,持续督查,每年确定一个专题督查《环保法》,连续五年从不同角度关注“饮水难”问题,听取和审议县政府关于生态环境保护、饮用水源保护等6个工作报告,持续开展还章江“一江清水”行动视察,支持和督促政府“重拳”出击、“铁腕”治污,啃硬“骨头”,打好生态牌、走好绿色路,推进了我县生态文明建设。
    二、存在的问题
    影响基层人大及其常委会行使重大事项决定的因素是多方面的,从工作实践的角度来看,主要有四个方面的成因。
    1.机制尚未理顺,缺乏明确认识。长期以来形成的党政不分的弊病仍然存在,党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺。一方面,一些本应由人大常委会决定的重大事项,常常由同级党委直接决定或政府未报请人大就决定实施,导致地方人大常委会的决定权被弱化或虚化。另一方面社会各方面对党委的决策权与人大常委会的决定权缺乏明确认识,对人大常委会依法行使重大事项决定权还没有形成广泛共识;有的人大常委会组成人员思想上也有顾虑,担心对重大事项讨论决定多了,会被误解为向党委要权、和政府争权,怕把握不好分寸会越权。
    2.范围难以界定,难以有效行使。相关法律制度不健全,是制约人大常委会有效行使重大事项决定权的重要瓶颈,至今还没有一部规范重大事项决定权的专门性法律。宪法第104条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”;地方组织法第44条第4项规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。这些规定过于原则、较为笼统,没有从法律上对重大事项进行明确、具体的界定,缺乏操作性和规范性。在具体工作实践中,对哪些重大事项属于党委决策范畴、哪些重大事项属于人大常委会决定范围、哪些事项属于政府行政管理权限,常感到难以把握、顾虑重重。
    3.被动决定较多,主动决定较少。从决议决定的提出主体来看,多数是由县委提出建议或者“一府两院”根据工作需要提请,人大常委会被动作出决议决定。需要对哪些重大事项作出决议决定,缺乏前瞻性、计划性。与监督、代表工作相比,在县人大常委会年度工作要点中,决定重大事项的工作内容鲜有提及。政府对哪些重大事项必须提请人大常委会讨论决定后才能实施也不清楚,多数是在实际工作中遇上需人大讨论决定时,才临时提请人大常委会讨论决定。由于重大事项多由县委和“一府两院”提出,部分重大事项甚至是临时提出的,人大常委会在作出决议决定前,没有充分的时间进行调查论证、广泛征求各方意见。常委会议在审议、表决时,有时只能走程序,作出的决议决定质量不高,针对性、约束性不强。
    4.督办力度不够,执行效果折扣。尽管人大对决议决定的执行情况加强了跟踪监督,但由于缺乏刚性手段,导致重大事项决定权的权威性和严肃性不够,实际上起不到应有的效果。由于临时动议多,县级人大因专业技术力量不够等客观原因,导致人大的决定或决议针对性不强,“一府两院”从而对决议决定落实重视程度不够。就当前而言,对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任没有作出明确规定,导致存在“重决定、轻执行”的情况,致使执行效果大打折扣。
    三、几点建议
    1.依法界定决定范围,让讨论决定边界更清晰。如何合理界定重大事项的范围,是当前必须解决的重点问题。建议对重大事项的范围作出了尽可能明确、具体的界定。结合工作实际,建议对重大事项进行界定时,考虑以下四个方面:一是法律有明文规定的,或者有规定但不具体的,如“国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”等,要按照法定的职责范围来界定,在不与宪法和法律相抵触的前提下,进行积极探索和创新;二是本行政区域内事关根本性、全局性、长远性的事项,如产业结构调整、财政资金投资的重大建设项目、生态环境保护与治理等,应列为重大事项;三是与人民群众的切身利益息息相关,社会普遍关注、反映强烈,迫切要求解决的问题,应列为重大事项。四是必须因地制宜、因时制宜,坚持原则性与灵活性相结合,对重大事项作出界定。建议市委按照法定性、全局性、人民性和可行性的原则,从我市实际出发,建立和完善界定重大事项范围和确定重大事项的制度和机制,并编制应由人大讨论、决定的重大事项目录,设置重大事项项目库,学习广东、江苏的做法,通过原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法,多角度进行界定,明确权属。
    2.依法规范工作机制,让讨论决定流程更流畅。规范的工作程序,是有效行使重大事项决定权的重要保证。宪法和地方组织法仅对重大事项作了原则规定,但没有对讨论、决定重大事项的工作程序作出具体规定。在规范程序时,建议把握提出审查、调查研究、请示汇报、会议审议、表决通过、公布实施等程序,进一步健全行使重大事项决定权的工作机制:一是完善讨论决定重大事项的操作规程。建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及贯彻落实的保障措施等工作程序和方式方法,防止临时动议,提高议决质量和决议决定落实效率。二是加强县乡人大建设。当前,县级人大常委会组成人员结构不优,工作机构专业技术力量不够,自身创制能力有限普遍存在,建议党委要建立有利于人大常委会依法行使职权的体制保障,进一步优化人大干部的知识结构、年龄结构,增加常委会组成人员中专职人员的比例,切实提高人大讨论决定重大事项的能力。三是建立专家咨询和科学论证机制。增强决议决定的科学性和可行性,以维护人大决定、决定的严肃性、权威性和法律效力。
    3.依法跟踪督办,让讨论决定办理更有效。人大及其常委会就重大事项作出决定后,并不标志着已完成了重大事项决定职权的行使程序,关键是要保证决定的重大事项得到落实。为了保证决议、决定的有效实施,建议:一是党委要进一步加强和改善对人大工作的领导。二是“一府两院”要建立完善重大事项决定的办理落实制度,制定具体的落实措施。要根据人大常委会的相关规定完善议事制度,切实增强依法行政、依法办事的意识,明确责任、强化措施、认真办理。要健全重大事项向人大常委会报告制度和贯彻执行决议、决定的情况反馈制度,从而把人大的决议决定落到实处。三是人大应建立健全行使决定权的相关制度。主要包括重大事项向同级党委请示报告制度,与同级党委和“一府两院”的工作联系制度,讨论决定重大事项的规定,重大事项的备案制度,督察督办制度以及违反规定行使决定权的责任追究制度等。要通过组织代表对“一府两院”的办理情况进行视察、调查,加强对决定的重大事项的办理落实工作进行跟踪监督。对执行不力或拒不执行人大决定的,视情况采取责令限期改正、通报批评、询问、质询,甚至撤职等刚性措施予以纠正和处理,真正把宪法和法律赋予的职权运用好、落实好。


(作者系大余县人大常委会主任)